类别:历史 / 日期:2022-06-22 / 浏览:9 / 评论:0

自从秦始皇灭六国以后中国的地方行政管理制度就由分封制变为郡县制。秦国实行郡县两级行政区划制度:秦的县由郡管辖,而郡则由中央直辖。到了汉武帝时期在郡之上又设了一级行政单位——州。在经历魏晋北朝持续的大分裂大动荡之后中国的行政区划被划分得乱七八糟:世家大族、各路割据势力群雄并起,朝廷为换取这些人的支持随意划分政区,授予地方官职。

到隋唐一统后就开始重新合并已被拆分得乱七八糟的政区。隋朝对自汉武帝以来的州、郡、县三级行政区划制度进行了重大调整:先废除了郡,后来又将州改称郡,从而恢复了秦朝的郡县二级制。唐太宗贞观元年(627年)又按山川形势、交通便利将天下分为十个“道”。唐朝将隋朝的郡又改回州,不过由于这时州之上出现了“道”这一行政区,所以这时道才相当于今天的省级行政区,而州只相当于地级行政区。

到了宋代又将唐代的道改为路,由此形成了路、州、县三级行政区。忽必烈仿汉制建元称帝后在中央设置中书省总领全国政务(时称“都省”),同时在全国各设岭北、辽阳、河南江北、陕西、四川、甘肃、云南、江浙省、江西、湖广10个行中书省(简称行省或省),而如今的山东、山西、河北和内蒙古等地则称为“腹里”,由中书省直辖。由此正式确立起后来被明、清两朝及现代中国所延续的行省制。

明太祖朱元璋改元朝之行省为承宣布政使司,布政使司仅主管民政,又设提刑按察使司掌刑狱、都指挥使司掌军政,合称都、布、按三司。有明一代各省军政、民政、财政、刑狱等事务由布政使、按察使、都指挥使分别执掌,遇有大事需三司会商。明代还出现了如今民族区域自治的雏形:明代在少数民族聚居的东北、西藏等地设有奴儿干都司、乌斯藏都司等行政管辖机构。

明朝内地的行政区划被后世称为”两京十三省“:所谓两京是指北直隶和南直隶;所谓十三省是指山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、江西、浙江、广东、广西、云南、贵州、福建十三个承宣布政使司。清朝入关后改明代的承宣布政使司为省,因此后世在习惯上也称明代的承宣布政使司为省。清初在得自明朝的中原汉地仍基本保留原有的行政建制:仅改北直隶为直隶省,南直隶为江南省。

康熙三年(1664年)将湖广行省拆分为湖北、湖南二省。康熙六年(1667年)将江南省分为江苏、安徽二省。康熙七年(1668年)将陕西省分为陕西、甘肃二省。至此全国共有直隶、江苏、安徽、山西、山东、河南、陕西、甘肃、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、广东、广西、云南、贵州十八个行省(合称”内地十八省“)。在中原汉地之外清王朝还维持着对东北、蒙古、新疆、西藏等边疆地区的统治。

清王朝在东北设有盛京、吉林、黑龙江三个将军辖区;在外蒙古设有乌里雅苏台将军辖区;在新疆设有伊犁将军辖区;在西藏和青海分别设有办事大臣辖区。与此同时在内地十八行省则设有八大总督、十八巡抚。十八巡抚是每个行省各对应一名,而八大总督则是直隶总督、两江总督、闽浙总督、两广总督、湖广总督、云贵总督、四川总督、陕甘总督。

清代的总督通常是指管辖一省或数省民政、军事的长官:直隶总督管辖直隶省;两江总督管辖江苏省、安徽省、江西省;闽浙总督管辖浙江省、福建省;两广总督管辖广东省、广西省;湖广总督管辖湖南省、湖北省;云贵总督管辖贵州省、云南省;四川总督管辖四川省;陕甘总督管辖陕西省、甘肃省。除了作为地方管理官员的八大总督之外清朝还设有管理河道事务和漕运事务的河道总督、漕运总督。

作为地方管理官员的总督在清代是地方最高级长官:一般为正二品。如果加尚书衔或加都察院右都御史职衔就是从一品。发展到后来各地总督一般均有兼衔。雍正元年(公元1723年)规定:除授为尚书例兼都察院右都御史之外其余各省总督俱为兵部右侍郎兼都察院右副都御史。八大总督中除了四川总督都至少能管两个省,甚至两江总督还管着江苏、安徽、江西三个省。

相比之下巡抚掌管的地域范围比总督要小一些:巡抚是作为一省之长掌管本省事务。巡抚对所管辖省份之政吏有直接管理权。巡抚的品阶一般为从二品,如果加兵部侍郎衔则为正二品。由此可见巡抚在地位级别上比总督要低一级,而且总督在职责上对巡抚有节制之权。这样看来总督似乎是巡抚的上司,不过“节制”却并不等同于“管理”和“领导”。事实上清代的督抚制本身就有让总督和巡抚互相牵制的意思。

总督和巡抚的关系其实颇为微妙:两者都是直接对中央负责,并不存在直接的上下级关系。如果总督的督府在巡抚所掌管的省份,那么在民政权力和总督掌控范围重叠的情况下巡抚也可以和总督争夺彼此的权力。总督尽管不是巡抚的直接领导,可毕竟对巡抚以及巡抚手下的属官有节制之权,所以总督往往会不甘寂寞干预巡抚的工作,不过巡抚们可并不一定会甘当“软柿子”。

事实上朝廷整出一个模糊的督导节制之权本身就是有意在总督和巡抚之间和稀泥。总督和巡抚作为地方管理大员在职责上本来是有所分工的。朝廷故意让总督具有督导节制巡抚工作的权力,但又不允许总督越权直接干预巡抚的工作。这实际上就留下了一个相当模糊的地带:到底怎样是督导节制?怎样是直接干预?总督和巡抚往往围绕权力归属问题把官司打到朝廷去。

督抚代表天子行使治理地方的职权实际上相当于对君权的分割,那么朝廷当然会对手握重权的地方督抚存在一定的戒备心理。有意识让督抚之间存在一定矛盾就能确保他们不至于联合起来对抗朝廷,同时朝廷也得以通过调和督抚之间的矛盾树立自己的权威。表面上总督的地位高于巡抚,不过两者却不存在直接的上下级隶属关系,而清朝的满汉之争则进一步加剧了督抚之间的不和。

清王朝为稳固自己的统治根基需要强化满人的政治地位,但同时为了维持稳定又必须起用相当一部分汉人。往往是总督用了满人,那么巡抚就要用汉人;如果总督用了汉人,那么巡抚就要用满人。清代的督抚之争背后往往大多有满汉之争的背景。如果总督和巡抚的衙门不在一个地方还相对好些,如果总督和巡抚是同城办公几乎必然会发生冲突。那矛盾简直可以说大到了你死我活的程度。

清代一共有四处地方存在督抚同城的现象:两广总督与广东巡抚同驻广州,闽浙总督与福建巡抚同驻福州,湖广总督与湖北巡抚同驻武昌,云贵总督和云南巡抚同驻昆明。这四处督抚之争可谓是花样百出,明争暗斗是闹得鸡犬不宁。每当总督和巡抚闹起来时最为难的就是下面的属官:各省主官人事、财政等具体工作的官员都是巡抚的直属下属,然而偏偏总督大人又有相当模糊的所谓督导节制之权。

这些地方属官哪敢跟从一品甚至是正一品(大学士衔)的总督大人叫板?可如果因为站在总督一边而得罪巡抚大人也没好果子吃,毕竟巡抚才是自己的直接领导、顶头上司。现官和现管两位神仙打架弄得底下人是左右为难。那么各省在巡抚之下都有哪些属官呢?巡抚有承宣布政使(简称布政使、俗称藩台)和按察使(俗称臬台)两个属官:主管民政的藩台一般为从二品,主管刑名的臬台一般为正三品。

巡抚、藩台、臬台这三者就构成了主要的省级领导班子。清代在省以下设有府、县两级行政机构,这大致可以对应为我们现在的省、市、县三个级别。府的行政长官称知府,县的行政长官称知县或县令。这当中本来是没道台什么事的,清朝初期道员也并不是固定的职务,而是在省与府之间专管某种具体政务。比如这个省有河运就可能专设一个河道,此外还有粮道、海关道、茶盐道等等。

由于一开始道台并不是一个正式的固定官职,所以道台的官阶也是变化不定的,直到乾隆十八年以后才统一规定为正四品,不过也可以通过加衔实际达到二品、三品。道台并不完全具备地方政府性质,只是清朝省级行政机构职能的补充。不过在乾隆、嘉庆年间准许道员密奏朝廷,从而使道台的权势日益加重。为什么藩台、臬台、道台这样官职名称的后面都带一个“台”字呢?

事实上“台”是清代对官员的尊称:总督又称制台,巡抚又称抚台。上文提到的制台、抚台、藩台、臬台、道台都是文官。作为负责统辖一省陆路或者水路武官的提督则称为提台,提督之下的总兵、副将称为镇台、协台。所以清代文官按官职大小排列依次为制台、抚台、藩台、臬台、道台;武官则依次为提台、镇台、协台。这些职务主要设置于内地十八行省,边疆少数民族地区则实行与之不同的地方行政制度。

清朝在东北、外蒙、新疆等地分别设有盛京将军、吉林将军、黑龙江将军、乌里雅苏台将军、伊犁将军,在青海、西藏则设有西宁办事大臣、驻藏办事大臣。1884年清政府将原伊犁将军辖区改为新疆行省;1885年鉴于台湾的重要性将其由隶属于福建的一个府正式设立为一个省;1907年盛京、吉林、黑龙江三个将军辖区被改设为奉天、吉林、黑龙江三个省。

新疆设省后原伊犁将军的职能被设于迪化(今乌鲁木齐)的甘肃新疆巡抚替代。1885年台湾设省后刘铭传成为了台湾首任巡抚。1907年盛京、吉林、黑龙江三个将军辖区改设为东北三省后又设了东三省总督,不过民间有时仍俗称东三省总督为奉天将军。至此清代的地方总督数量由八个增加到九个,而专管具体事务的河道总督和漕运总督则在20世纪初相继被裁撤。


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